作者系国家发展改革委国家投资项目评审中心原主任，国家发展改革委投资研究所原所长、研究员
城市更新是推动城市高质量发展、不断满足人民美好生活需要的重要举措。近日，国务院印发《城市更新“十五五”规划》（以下简称《规划》），《规划》深入贯彻落实中央城市工作会议精神和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》要求，对“十五五”时期城市更新工作作出全面部署，提出了7方面政策举措，其中包括“构建可持续的城市建设运营投融资体系”。从改革开放以来的成功实践看，面对多样化的城市更新建设任务及大规模的投融资需求，唯有坚持政策支持和改革创新并举，加快构建可持续的城市建设运营投融资体系，才能确保城市更新在“十五五”时期取得重要进展。
一、完善财政支持政策，更好发挥政府投资的引导带动作用
《规划》明确，要完善财政支持政策。从支持方式看，我国城市更新财政支持政策可分为中央预算内投资政策、财政支持实施城市更新行动政策两种类型，前者采取直接投资、资本金注入、投资补助和贴息等方式安排到项目，后者则是按区域对实施城市更新行动的城市给予定额补助。中央预算内投资主要投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、生态环境保护等公共领域的项目，以非经营性项目为主。城市更新涉及大量公益性、非经营性项目的建设，迫切需要通过中央预算内投资强化财政支持和资金保障。2025年中央预算内投资专门设立城市更新专项，支持城市更新相关公益性基础设施和公共服务设施建设，在已支持城镇老旧小区改造、城中村改造等项目的基础上，扩围支持城市危旧住房、老旧街区厂区转型提质等工程。
从资金来源看，我国城市更新财政支持政策可分为预算内资金支持政策、超长期特别国债支持“两重”建设政策、地方政府专项债券政策和带有一定财政性质的新型政策性金融工具政策等。上述资金，来源不同，性质各异，迫切需要各展其长，更好服务城市更新。为稳步有序推进城市更新重点工程实施，要加大中央预算内投资支持力度，继续通过超长期特别国债对符合条件的项目给予支持。为全面保障城市更新投融资需求，要加强财政与金融的配合，通过扩大地方政府专项债投向领域和用作项目资本金范围，鼓励政策性银行在风险可控、财务可持续的前提下，积极运用新型政策性金融工具对符合条件的城市更新项目提供支持等，发挥财政资金乘数效应和杠杆作用，以政府投资有效带动更多社会投资。
二、优化金融支持措施，提高金融服务城市更新的及时性和有效性
《规划》提出，要优化金融支持措施。金融是推动城市更新的重要力量，不仅能够综合运用信贷、保险、债券、股权等金融工具，满足不同业态、不同属性城市更新项目的融资需求，还可以通过政策引导和创新融资模式，吸引社会资本，推动城市的可持续发展和居民生活质量的提升。我国首单城市更新不动产投资信托基金（REITs）已上市超过一年，首单“城市更新+科技创新”组合类REITs即将上市，进一步丰富了城市更新融资产品的类型，拓展了融资来源。REITs可以较好地盘活存量资产，推动城市更新项目的良性循环，为城市从粗放式增长迈向高质量发展提供有力的金融支撑。
城市更新是长期系统工程，构建可持续的投融资模式至关重要。要鼓励各类金融机构在依法合规、风险可控、商业可持续的前提下积极参与城市更新，允许采用综合开发、银团贷款、项目投资等市场化模式给予支持。金融机构应该充分考虑城市更新项目特点，在全面测算项目综合收益和风险基础上，开展授信审批和风险管控，做好专款专用和资金封闭管理。要积极探索金融支持城镇老旧住房自主更新、原拆原建的有效举措。
三、积极吸引社会资本，加快构建可持续的城市建设运营投融资模式
《规划》强调，要积极吸引社会资本。城市更新是一个持续推进的过程，迫切需要市场化投融资模式的跟进和完善。要完善经营主体参与城市更新项目建设运营的机制，建立健全长效机制，并规范实施政府与社会资本合作的新模式。支持有经营性收益、完全使用者付费的项目，实施政府与社会资本合作新机制，鼓励社会资本投资。各地政府要积极向社会资本推介投资项目，通过一系列积极有效的政策措施，激励更多企业投身城市更新、民生改善以及产业集聚等关键领域的项目建设和运营。鼓励民营企业积极参与城市基础设施建设运营。
经过多年投资建设，我国在城市基础设施等领域形成了一大批存量资产，为推动经济社会发展提供了重要支撑。有效盘活存量资产，形成存量资产和新增投资的良性循环，对于提升城市基础设施运营管理水平、拓宽社会投资渠道等具有重要意义。要支持有真实经济活动支撑的资产证券化，进一步推动符合条件的项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）、资产证券化产品等。
此外，要加大创新力度，丰富债券品种，进一步发展公司债券、非金融企业债务融资工具、项目收益债等，支持符合条件的城市更新企业发行公司信用类债券、中期票据等；支持城市地下管网管廊建设改造、城镇老旧小区改造、老旧街区厂区改造、市政设施安全改造和完整社区建设等城市更新领域，利用新型政策性金融工具补充项目资本金。按照谁受益、谁出资原则，充分发挥市场机制作用，构建政府、市场、居民资金合理共担机制。